Intervention de Me Sandrine FIAT lors du 1^er salon de l’éclairage organisé par le SEDI le 17 juin 2015

 

INTRODUCTION

 

Le Service de l’éclairage public a pris naissance dans de très anciennes prescriptions de Police, qui imposaient aux riverains des voies de circulation de procéder eux-mêmes à leur éclairage. Des édits royaux imposaient ainsi aux habitants de mettre à leurs fenêtres une chandelle allumée ou d’entretenir par la suite des lanternes d’éclairage fonctionnant à la bougie ou à l’huile. C’est la Loi municipale du 5 avril 1884 qui a consacré la compétence de l’autorité municipale au titre de son pouvoir de police générale.

L’article L 2212-2, 1^ère du Code Général des Collectivités Territoriales reprend cette compétence dans une rédaction identique en prévoyant que :

• Le Maire a pour mission de veiller à la sûreté, et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend notamment l’éclairage.

Cette mission se rattache également à la police de la circulation dont l’article L 2213-1 du Code Général des Collectivités Territoriales précise les voies concernées.

L’avènement de l’éclairage au gaz  dans le années 1840 à 1850, auquel se substituera à partir de 1865 l’éclairage à l’électricité, implique depuis lors pour les communes la prise en charge matérielle de cette activité par la mise en place d’un réseau d’éclairage et non plus par la simple édiction de prescriptions de police.

 

1. La compétence de la commune en matière d’éclairage public:

 

A la différence d’autres services collectifs locaux, le législateur n’a jamais qualifié formellement l’éclairage public d’activité de service public ou précisé s’il revêtait un caractère obligatoire ou non.

L’éclairage public est assuré ou assumé par une personne publique et poursuit une finalité d’intérêt général :

• La sécurité des déplacements, des personnes et des biens et le confort des usagers sur l’espace public ou privé en particulier la voirie : Code de l’Environnement,
  article R 583-2. L’article R 111-1 du Code de la Voirie requiert et vise plus spécifiquement la signalisation, la protection des usagers, l’exploitation des voies du domaine public routier.

• L’aménagement et la mise en valeur des sites et du patrimoine : Code de l’Environnement, article R 583-2.

 

La finalité des services de l’éclairage public est ainsi double :

• D’une part assurer la sécurité et la commodité du passage des voies ouvertes à la circulation publique

• Et d’autre part mettre en valeur les édifices et perspectives monumentales (Conseil d’Etat, avis 22 août 1995).

 

La jurisprudence a reconnu dans cette activité l’existence d’un service public.

1. La compétence du Maire en tant qu’autorité de police administrative :

• L’éclairage public objet de la police municipale et de la police de la circulation:

Au titre de ses pouvoirs de police, le Maire est tenu d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Cela comprend notamment l’éclairage des voies et des places publiques.

Le choix des emplacements d’éclairage public relève en principe du Maire au titre de ses pouvoirs de police à qui il appartient de décider quel espace doit recevoir un éclairage artificiel ou non selon les usages et règles de l’art en vigueur (réponse ministérielle,
n° 1017875 – JOANQ 23 avril 2013, page 44-58).

Il y a lieu cependant de rappeler que le Préfet dispose d’un pouvoir de substitution en vertu de l’article L 2215-1 du Code Général des Collectivités Territoriales. Il l’autorise à prendre un procès-verbal de carence de l’autorité municipale et après mise en demeure, les mesures nécessaires au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.

A l’instar des autres services municipaux, il revient au Conseil Municipal de définir les modalités d’organisation du service qui incluent le mode de gestion et le vote du budget alloués au service.

Le Maire doit veiller au bon éclairage des voies publiques situées sur le territoire           communal y compris de celles dont la commune n’est pas le maître d’ouvrage.

En vertu des dispositions des articles L 2212-2 (police générale du Maire) et L 2213-1 du Code Général des Collectivités Territoriales, au-moins deux autorités territoriales sont susceptibles d’intervenir sur l’éclairage public d’une voie traversant une commune :

– la collectivité maître d’ ouvrage de cette voie et

– le Maire, au titre de ses pouvoirs de police, même si ladite voie n’est pas communale.

Il est ainsi défini que le Maire doit veiller au bon éclairage de la voie publique située dans l’agglomération communale, y compris celle dont la commune n’est pas le maîtred’ ouvrage (C.A.A. Douai, 18 mai 2004, n° 01DA00001).

Le Maire peut également ordonner à un gestionnaire des voies traversant la commune de les éclairer.

L’article R 115-1 de la Voirie Routière précise que à l’intérieur d’une agglomération le Maire assure la coordination des travaux affectant le sol, et le sous-sol des voies publiques ainsi que de leurs dépendances sous réserves des pouvoirs dévolus au représentant des places et des routes à grandes circulations. Dès lors à l’intérieur des agglomérations, les opérations de voiries relèvent de la compétence du Maire et du Conseil Départemental. Par conséquent, le Maire reste responsable de la Police des circulations sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication en dehors d’une agglomération sous réserves des points d’entretien et de gestion dévolus au Département sur les routes à grande circulation.

Dès lors, le défaut ou l’insuffisance des éclairages publics est susceptible d’engager la responsabilité conjointe de la collectivité gestionnaire de la voirie pour défaut d’entretien normal de l’ouvrage et celle de la commune du fait de la carence de la police du Maire (Conseil d’Etat, 2 mai 1990, n° 58827).

Une réponse ministérielle est venue préconiser que le Maire obtienne l’accord du département afin par exemple de diminuer l’éclairage des voies départementales qui traversent la commune (Réponse ministérielle, n° 02401, JOANQ, 2 mai 2013, page 1428) recommandant en règle générale la conclusion d’une convention sur ce point.

• Une compétence non délégable:

En tant que compétence participant à l’exercice de son pouvoir de police administratif général, l’éclairage public ne peut être délégué par le Maire. La réglementation de la marche et de l’extinction de l’éclairage public se différencient ainsi de son entretien et de son bon fonctionnement qui peuvent quant à eux être délégués.

L’éclairage public peut être transféré à un groupement de coopération locale au titre de la compétence voirie. Cette dernière est une compétence obligatoire pour les communautés urbaines (Code Général des Collectivités Territoriales – article L 5215-20, alors qu’elle figure au titre des compétences optionnelles des communautés d’agglomérations (L 5216-5 du Code Général des Collectivités Territoriales) et des communautés de communes (Code Général des Collectivités Territoriales article L 5214-16).

S’agissant du transfert de l’éclairage public à un groupement de coopération locale, l’étendue de ce transfert a donné lieu à des difficultés tenant au  principe d’exclusivité des compétences transférées et donc à l’impossibilité pour une commune de transférer à un groupement au titre de la compétence voirie, l’éclairage public tout en conservant l’exercice de sa maintenance.

La Loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit n° 2007-1787 est venue préciser que « lorsqu’un établissement public des coopérations intercommunales ou un syndicat mixte est compétent en matière d’éclairage public, les communes membres peuvent conserver la partie de la compétence relative aux travaux de maintenance sur les réseaux d’éclairage public mis à disposition et dont elles sont propriétaires (Code Général des Collectivités Territoriales – article L 1321-9). Cela fait ainsi obstacle au principe d’exclusivité de la compétence transférée (article L 1321-2 du Code Général des Collectivités Territoriales).

Les statuts des groupements doivent ainsi énumérer avec précision les éléments constitutifs de cette compétence voirie ou distinguer la charge d’une compétence  en matière d’éclairage public. A défaut, le juge administratif est susceptible de retenir la responsabilité conjointe de la commune et du groupement en cas d’incertitude sur l’étendue de la compétence transférée.

1. La commune autorité chargée de l’entretien d’un ouvrage public :

• L’obligation d’entretenir des ouvrages d’éclairage public:

La commune doit entretenir les ouvrages d’éclairage même ceux qui ne seraient plus utilisés.

• L’exigence de signalisation d’un danger intégré à un ouvrage public:

– L’entretien des ouvrages publics tels que les voies publiques, nécessite une signalisation suffisante d’un danger anormal (chaussée en mauvais état, virage dangereux). L’éclairage public constitue l’un des moyens de signaler certains dangers. Le juge administratif examine en effet en fonction du cas d’espèce, si l’absence ou l’insuffisance d’éclairage public est constitutive d’une carence de l’autorité de police et est à l’origine d’un dommage susceptible d’engager la responsabilité de la commune.

En vertu des dispositions précitées de l’article L 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales, ainsi que de l’article L 2213-1 du même Code en vertu duquel le Maire exerce la police de la circulation sur l’ensemble des voies de communication à l’intérieur d’une agglomération, le Maire doit veiller au bon éclairage des voies publiques situées dans l’agglomération communale y compris de celles dont la commune n’est pas le maître-d’ ouvrage et notamment sur les routes départementales.

Ainsi, il appartient au Maire de rechercher un juste équilibre entre les objectifs d’économie d’énergie et de sécurité afin de déterminer les secteurs de la commune prioritaires en matière d’éclairage public au regard des circonstances locales.

 

1. L’absence d’obligation d’éclairage public :

– Aucune disposition législative ou réglementaire n’impose aux collectivités territoriales une obligation générale et absolue d’éclairage de l’ensemble des voies de communication.  

En effet, si le service public de l’éclairage extérieur revêt un caractère obligatoire, puisqu’il est rattaché aux dépenses de voirie qui sont, elles, considérées comme étant obligatoires pour les communes, il n’implique pas pour autant un droit d’éclairage pour l’usager ou le riverain d’une voie publique.

Le riverain ne dispose en effet d’aucun droit à l’implantation d’un lampadaire à proximité de sa maison d’habitation. La circonstance que la majorité des rues de son village sont éclairées par des lampadaires implantés à intervalle régulier et que la plus grande distance existe entre deux poteaux équipés d’un éclairage serait celle où se situe sa propriété n’est pas de nature, par elle-même, à établir que les choix opérés par le Conseil Municipal sur le choix des emplacements d’éclairage public entraînerait une inégalité de traitement entre riverains de la voie publique (C.A.A. Nancy, 4 février 2009, n° 08NC00135). Une réponse ministérielle a ainsi précisé que s’agissant des espaces publics qui ont vocation à être utilisés de nuit, cette responsabilité n’est pas une obligation : il appartient au Maire de décider  quel espace doit recevoir un éclairage artificiel ou non, selon les usages et règles de l’art en vigueur.

– Une nécessaire conciliation entre les impératifs de sécurité publique et les objectifs      d’économie d’énergie.

            En effet, le double objectif de prévention des émissions lumineuses et de réduction de la consommation d’énergie affirmé par la Loi GRENELLE I et mis en œuvre par la Loi GRENELLE II et le Décret n° 2011-831 du 12 juillet 2011 s’applique à l’ensemble des installations lumineuses et donc notamment aux installations d’éclairage public.

Ce dispositif conduit à l’édiction de prescriptions essentiellement techniques, relatives aux conditions d’organisation et de fonctionnement du service d’éclairage public à savoir : les conditions d’implantation et de fonctionnement des points lumineux, la puissance lumineuse moyenne, les flux de lumière émis et leurs répartitions dans l’espace et dans le temps, ainsi que l’efficacité lumineuse des sources utilisées, et ce en fonction d’une part de leurs usages, d’autre part de la zone concernée.

Un premier arrêté ministériel du 25 janvier 2013 est venu fixer une règle générale d’extinction de l’éclairage des bâtiments non résidentiels, déclinée selon le type d’éclairage et de bâtiment, mais il exclut de son champ d’application les réverbères d’éclairage public. Toutefois, et c’est déjà sur ce fondement (L 583-1 du Code de l’Environnement) que des arrêtés de police municipale ayant pour objet l’extinction nocturne de ces installations ont été édictés par un certains nombres de communes :

• Article L 583-1 du Code de l’Environnement : « pour prévenir ou limiter les dangers ou troubles excessifs sur les personnes et l’environnement causés par les émissions de lumière artificielle et limiter les consommations d’énergie« .

Plusieurs communes ont ainsi décidé de procéder à l’extinction des feux à partir d’une certaine heure ou de diminuer l’intensité lumineuse pour n’allumer qu’un dispositif d’éclairage sur deux ou sur trois pour là encore limiter la consommation d’électricité.

Il incombe en effet au Maire de définir avec précision les lieux pouvant recevoir un éclairage artificiel et donc à contrario l’espace sans éclairement et ceux pour lesquels la modulation  semble possible, en prenant en compte la circulation et le degré de fréquentation des lieux, la configuration avec ou non dangerosité, les nuisances lumineuses, etc. Les lieux et les horaires d’éclairement sont mentionnés dans un Arrêté publié par affichage ou insertion au bulletin municipal transmis au contrôle de légalité (article L 2131-1 et -2 du Code Général des Collectivités Territoriales).

Ainsi, dans un souci d’environnement et d’économie, de nombreuses municipalités ont diminué l’intensité ou le nombre de points d’éclairage public durant la nuit. Curieusement, l’arrêté du 25 janvier 2013 relatif à l’éclairage nocturne des bâtiments non résidentiels afin de limiter les nuisances lumineuses et la consommation d’énergie exclut expressément de son champ d’application la modulation de la puissance des réverbères de voirie. Dès lors, cette modulation peut poser un problème juridique. En effet, à l’occasion d’un accident survenu sur une voie publique peu ou pas éclairée, la responsabilité du maire, qui est aux termes de l’article L 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales responsable en matière d’éclairage pourrait être recherchée.  La décision de diminution de l’éclairage public aujourd’hui votée par les conseils municipaux, peut donc engager la responsabilité du maire en tant qu’autorité de police.

 

1. LA RESPONSABILITE DE LA COMMUNE EN MATIERE D’ECLAIRAGE PUBLIC :

 

1. Le maire responsable au titre de ses pouvoirs de police :

 

• Le principe de la responsabilité pénale du maire, autorité de police administrative :

L’éclairage public constitue l’un des moyens de signaler certains dangers. Le juge administratif examine, en fonction du cas d’espèce, si l’absence ou l’insuffisance d’éclairage public est constitutif d’une carence de l’autorité de police à l’origine d’un dommage susceptible d’engager la responsabilité de la commune.

La carence ou le manquement du maire dans l’exercice du pouvoir de police peut        conduire à la constitution d’infraction susceptible d’engager sa responsabilité   pénale.

Le juge pénal peut être saisi de faits mettant en cause l’absence ou le dysfonctionnement d’un éclairage public dont est victime un agent public ou plus généralement d’un participant au service ou tout utilisateur de la voie concernée.

• Un maire a pu ainsi être condamné pour homicide involontaire suite à l’électrocution mortelle d’une personne qui avait pris appui sur un lampadaire située sur une voie communale. Un rapport d’expertise avait conclu à une carence de la commission de sécurité de la mairie, celle-ci ayant l’obligation de faire vérifier périodiquement la résistance des prises de terre d’un lampadaire (Cassation criminelle, 29 février 1990, n° 89-85.117).

• De même a été jugé responsable un maire du fait de l’électrocution d’un enfant qui jouait dans une flaque d’eau située au pied d’un lampadaire éclairant cet ensemble immobilier, dépourvu de circuit de protection par raccordement à la terre.

Cependant, si ces décisions ont été rendues antérieurement à la Loi du 10 juillet 2000 dite Loi Fauchon,  qui est venue ajouter un nouvel alinéa à l’article 121-3 du Code Pénal rendant moins aisée l’engagement de la responsabilité pénale des auteurs indirects de l’infraction :

Le caractère non délégable des pouvoirs de police fait obstacle à l’engagement de la responsabilité de la commune. La police administrative ne figure pas au titre des activités que les collectivités territoriales peuvent déléguer à des tiers. Pour qu’elle entraîne une responsabilité pénale, l’activité d’une collectivité territoriale doit selon la jurisprudence judiciaire avoir pour  objet un service public, lequel peut, eu égard à sa nature et en l’absence des dispositions légales ou réglementaires être confié à un tiers public ou privé rémunéré pour une part substantielle en fonction du résultat de l’exploitation.

Dans un arrêt du 20 décembre 2008, la chambre criminelle considère que l’électrocution d’un agent technique d’une commune peut être rapprochée d’une activité d’exploitation du réseau car elle est liée à l’entretien de celui-ci et non à sa gestion.

Il a été jugé que la commune de FORT DE FRANCE pouvait voir sa responsabilité pénale recherchée en raison de manquements dans l’approvisionnement en matériel d’équipement et de fournitures de sécurité et que ces différents manquements ayant participé à la réalisation de l’accident dont a été victime l’agent, il convenait de renvoyer la commune de FORT DE FRANCE devant le Tribunal Correctionnel pour répondre du délit pour lequel elle a été mise en examen.

 

– Responsabilité de la commune  en cas de carence du Maire : autorité de police administrative :

• Responsabilité pour faute du fait d’éclairage public : l’exemple de la carence de l’autorité de police pour insuffisance de signalisation des dangers:

Le juge administratif est susceptible de déterminer l’engagement de la responsabilité pour faute du fait d’éclairage public sur un double fondement : la carence de l’autorité de police pour insuffisance de signalisation  d’un danger et/ou le défaut d’entretien normal de l’ouvrage public (régime de faute présumée) incombant au gestionnaire de la voie (panne, défaut de conception ou de fonctionnement).

Il a ainsi pu être retenu la responsabilité dans les cas suivants :

• Au centre d’un rond-point, la présence d’une borne non signalée, qu’un précédent accident survenu plusieurs jours auparavant avait privé de son éclairage.

• Au milieu d’un carrefour un pylône servant d’éclairage public dont l’implantation spécialement dangereuse avait provoqué de nombreux accidents et qu’il n’était pas muni de signalisation suffisante et appropriée.

• Carrefour giratoire en cours d’aménagement précédé d’un ilot directionnel démuni de tout éclairage ou signalisation.

L’ouvrage public en cause n’est jamais l’éclairage public en tant que tel, mais la voie publique dont l’éclairage constitue un ouvrage public par accessoire au même titre que les éléments de signalisation ou les dispositifs de sécurité tels que des glissières ou des murets.

 

• L’engagement de la responsabilité est subordonné à l’établissement d’une carence causale d’un dommage :

 

L’administration peut écarter sa responsabilité si elle prouve l’absence ou le défaut d’entretien normal de l’ouvrage. Il en va ainsi en cas :

• de coupure d’éclairage public si celle-ci survient peu de temps avant l’accident et qu’il y a été remédié avec diligence (C.A.A. Nantes, 14 juin 2000, n° 97NT00532).

• Ou est dû à des travaux urgents de réparation du réseau d’électricité qui ont de surcroît été effectués en une heure (Conseil d’Etat, 2 novembre 1979, n° 09336).

• Le comportement de la victime comme faute exonératoire.

• L’engagement de la responsabilité de la collectivité peut n’être que partielle voire écartée en présence d’une faute de la victime.

Le comportement de la victime peut ainsi être une cause totalement exonératoire même en présence d’une zone de pénombre résultant de la panne d’un réverbère dès lors que sans raison particulière elle circulait au milieu de la chaussée et à une vitesse excessive en agglomération (C.A.A Bordeaux, 15 octobre 2009, n° 08BX01254).

Il peut y avoir exonération partielle pour dans le cas d’une automobiliste victime d’un accident sur une portion de voie ou deux des quatre lampadaires étaient hors service dans la mesure où elle n’était titulaire du permis de construire que depuis moins d’un mois et n’avait manifestement pas adapté sa vitesse à la situation présentée de nuit et par temps humide sur une route dont, familière des lieux, elle connaissait pourtant l’étroitesse et le tracé sinueux.

 

1. LA COMMUNE RESPONSABLE PENALEMENT AU TITRE DES SERVICES PUBLICS ET DE L’ECLAIRAGE PUBLIC :

Bien qu’elle soit au cœur des dispositifs de sanctions, la délégation de service public n’est pas définie par le Code Pénal. C’est la Loi Mursef du 11 décembre 2001 qui précise qu’une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion du service public, dont elle a la responsabilité, à un délégataire public ou privé dont la rémunération est substantiellement liée au résultat de l’exploitation du service.

Cette absence de définition dans les textes pénaux est à l’origine de difficultés d’interprétation qui peuvent être sources d’insécurité juridique.

C’est en effet de l’appréciation faite par le juge pénal de la délégation de services publics, mais aussi de la notion d’activités délégables que dépend le domaine de la responsabilité pénale des collectivités territoriales.

Des incertitudes sur le domaine de la responsabilité pénale des collectivités persistent en raison d’une tendance du juge pénal à s’écarter de la définition jurisprudentielle pour accroître le domaine de la répression.

Dans un arrêt du 7 septembre 2010, la chambre criminelle a ainsi jugé du cas suivant :

Une jeune fille s’était blessée en chutant d’un ancien bunker situé sur une parcelle de terrain appartenant à une commune. La commune propriétaire qui avait été mise en examen pour blessures involontaires avait présenté une requête en nullité invoquant que le bunker n’avait pas été déclassé ce qui impliquait que sa gestion et son entretien relevaient de la défense nationale et qu’il était donc insusceptible de délégation. Ce moyen a été écarté aux motifs que le choix de la commune de laisser la parcelle concernée en accès libre tout en assurant la gestion et l’entretien permet de penser que cette parcelle puisse à l’avenir faire l’objet d’un accès payant ou d’un mode de financement de gestion ou d’exploitation générateur de recettes par un éventuel délégataire, le tout sans répondre à l’absence de déclassement.

La chambre criminelle a considéré dans un arrêt rendu le 16 novembre 2011 qu’il convenait de maintenir un régime spécifique des responsabilités pénales des collectivités territoriales aux motifs que ces dernières se trouvent dans une situation différente des personnes morales de droit privé, de sorte que l’article L 121-2 alinéa 2 du Code Pénal dont l’objet est notamment de soustraire à toute responsabilité pénale les collectivités territoriales dans l’exercice des activités qui leur sont propres ne crée pas une dérogation injustifiée au principe d’égalité devant la Loi.

 

1. LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE DE LA COMMUNE  RESPONSABLE DE L’ENTRETIEN DU DOMAINE PUBLIC/DE L’OUVRAGE PUBLIC :

Responsabilité pour dommage accidentel de TP, répartition des compétences juridictionnelles….

Une commune peut en effet engager sa responsabilité du fait du simple fonctionnement d’un éclairage public en cas de préjudice anormal et spécial subi par un tiers victime. Il a été ainsi jugé du préjudice subi :

• par des horticulteurs dont une partie importante des pots de chrysanthèmes mis en culture en vue de la vente, à l’occasion des fêtes de LA TOUSSAINT, étaient devenus invendables en raison des troubles occasionnés à la floraison de ces plantes par l’éclairage public de forte puissance installé le long de la route nationale.

• Ont également été indemnisés, les propriétaires d’un chalet indisposés par un dispositif communal d’illumination de cet édifice, situé sur des immeubles voisins.

• Un riverain pour une nuisance excessive causée par l’intensité lumineuse d’un éclairage public constitué de six lampadaires installés à proximité de son domicile. La victime a obtenu une condamnation de la commune à équiper de caches ces lampadaires.

 

 

CONCLUSION

La Loi attribue au maire au titre de ses pouvoirs de police, la responsabilité du service public d’éclairage nocturne. Ce service concerne les espaces publics ou à vocation à être utilisés la nuit.

Cette responsabilité n’est pas une obligation.

Cependant, l’éclairage public constitue l’un des moyens de signaler certains dangers.

Le juge examinera si l’absence ou l’insuffisance d’éclairage public est constitutif d’une carence de l’autorité de police à l’origine d’un dommage susceptible d’engager la responsabilité de la commune.

Il appartient donc au maire de rechercher ainsi un juste équilibre entre les objectifs d’économie d’énergie et de sécurité afin de déterminer les secteurs de la commune prioritaires en matière d’éclairage public ou au regard des circonstances locales.