CE, 13-11-2023, Commune de Saint-Didier-au-Mont-d’Or : n° 466407

A l’occasion d’une décision intervenue le 13 novembre 2023, le Conseil d’Etat apporte des précisions sur le mécanisme de cristallisation tel que prévu par les dispositions de l’article L. 600-2 du Code de l’Urbanisme en cas de refus de permis annulé.

Cette cristallisation du droit applicable à la date du refus annulé suppose la réunion de deux conditions : le caractère définitif de l’annulation contentieuse et la réalisation de la confirmation de la demande d’autorisation dans un délai de six mois à compter de la notification de l’annulation au pétitionnaire.

Pour mémoire, si dans l’instance qui donne lieu à la décision d’annulation, le pétitionnaire malheureux formule des conclusions aux fins d’injonction, il doit être regardé comme ayant confirmé sa demande au sens des dispositions de l’article L. 600-2 (voir en ce sens : CE, 23-2-2017, Sarl Côte d’Opale : n° 395274).

D’où la question que la Haute Juridiction a eu à trancher : est-ce qu’une demande confirmée de manière anticipée, c’est-à-dire sans attendre le caractère définitif de l’annulation du refus de permis, ouvre droit au bénéfice de la cristallisation ?

Dans cette décision, le Conseil d’Etat retient que le service instructeur n’a pas à se préoccuper du caractère définitif ou non de l’annulation tant que le délai de six mois est respecté, et ce dernier ne peut donc opposer, pour cette nouvelle instruction, des dispositions d’urbanisme qui seraient postérieures à la date du refus ou de l’opposition annulé.

Mais cette autorisation qui serait délivrée revêt alors un caractère provisoire, si l’annulation n’est pas définitive à la date à laquelle l’administration statue à nouveau sur la demande.

Dès lors, si l’annulation contentieuse du refus d’autorisation un temps acquise fait l’objet d’un sursis à exécution ou est elle-même annulée, l’administration bénéficie alors d’un droit de retrait (sous réserve des motifs de l’ultime décision juridictionnelle) dans un délai de trois mois à compter de la notification, à l’administration, de cette nouvelle décision de justice.

Le Conseil d’Etat précise enfin que le retrait doit faire l’objet de la procédure contradictoire préalable classique et que l’autorisation nouvellement délivrée peut être contestée par les tiers, sans qu’ils puissent se voir opposé les termes du jugement ou de l’arrêt ayant procédé à l’annulation du refus ou de l’opposition à déclaration préalable.

Référence : Conseil d’Etat, 01 mars 2023, Société Energie Ménétréols : n° 455629

A l’occasion d’un contentieux intéressant un projet intéressant la construction de quatre éoliennes, le Préfet de l’Indre sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du Code de l’Urbanisme, s’était opposé à ces quatre demandes de permis, relevant que l’implantation projetée, opérant, d’une part, une aggravation de « l’encerclement du bourg », et « l’effet de saturation visuelle » serait de nature à porter atteinte à la salubrité publique selon les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme  ».

Réf : CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 02/03/2023, 21BX03224

A l’occasion d’une décision rendue le 2 mars 2023, la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux a eu à connaître de la légalité du Plan Local d’Urbanisme de la Commune de Lège-Cap-Ferret.

Alors que celle-ci avait déjà vu son Plan Local d’Urbanisme annulé en 2008, puis en 2011, elle a finalement approuvé un nouveau document d’urbanisme par délibération du 12 juillet 2018.

Seulement, faisant application des dispositions de l’article L. 153-25 du Code de l’Urbanisme, le Préfet de Gironde a fait usage de ses prérogatives tenant à la possibilité, dans le mois suivant la date de l’approbation du Plan Local d’Urbanisme (qui se situe dans un territoire non couvert par un SCoT), de solliciter de la maîtrise d’ouvrage qu’elle apporte des modifications au projet qu’il estime nécessaire au regard d’une série de prescriptions énumérées par lesdites dispositions (notablement celles relatives à la Loi Littoral ou Montagne, aux principes d’équilibre, à la consommation économe de l’espace…).

Par une décision salutaire rendue le 1^er février 2023 (n° 459243), le Conseil d’Etat aligne le traitement contentieux réservé à la contestation de la légalité d’un permis de construire initial et d’un permis de construire modificatif qui seraient contestés devant la même Juridiction à celui d’ores et déjà réservé à la contestation de la légalité de ces deux autorisations devant deux degrés de juridiction distincts :

Par sa décision Commune de Cogolin (CE, Sect., 15-02-2019 : n° 401384), la Haute Juridiction précise en effet que dans l’hypothèse où un permis de construire modificatif a été délivré aux fins de régulariser un permis de construire initial annulé en première instance, il convient, pour le Juge d’appel, de statuer sur la légalité du permis annulé puis, s’il considère que les vices dont il est entaché sont régularisables, sur ce même permis en tenant compte des mesures prises pour le régulariser ; et en se prononçant sur leur légalité si elles sont également contestées.

De même, par sa décision M et Mme G / Ville de LYON (CE, 10-10-2022 : n° 459255, 463843), lorsque le Juge de Cassation est saisi d’un jugement ayant prononcé l’annulation d’un permis, un recours en annulation introduit en première instance contre les mesures de régularisation n’est pas jugé irrecevable mais il doit être transmis au Conseil d’Etat saisi en cassation, qui procédera à son examen dans le cadre du règlement de l’affaire au fond.

Ici donc, retenant une interprétation salvatrice des dispositions de l’article L. 600-5-2 du Code de l’Urbanisme, par leur décision M et Mme F et autres, les 1^ère et 4^ème Chambres réunies du Conseil d’Etat ont retenu que lorsque le Juge de première instance n’a pas encore statué sur la légalité d’un permis de construire initial, et qu’il est déposé devant lui une requête distincte dirigée contre un permis de construire modificatif, celle-ci doit être regardée comme un mémoire produit dans l’instance en cours, ou à tout le moins être jointe à cette même instance.

Les dispositions de ce même article ne sont pas, pour autant, vidées de portée puisque l’irrecevabilité sera toujours acquise pour la contestation d’un permis de construire modificatif lorsqu’il ne peut plus être rattachée à l’instance portant sur le permis initial qui serait close.

Mais la Haute Juridiction considère ici que le juge méconnait son office s’il rejette, pour irrecevabilité, des conclusions à l’encontre d’un permis de construire modificatif qui auraient dues être formulées dans le cadre d’une procédure préexistante et pendante devant ce même juge, en cas d’appel ou en cassation et portant sur la légalité du permis de construire initial.

Aussi, le Jugement du Tribunal Administratif de VERSAILLES est également censuré pour avoir rejeté comme tardive la contestation du permis de construire modificatif alors que l’instance contre le permis initial était toujours en cours : le Conseil d’Etat retient que les dispositions de l’article L. 600-5-2 s’opposent à l’application d’un raisonnement de computation des délais à partir de la connaissance acquise ou de l’affichage sur le terrain pour le cas particulier des parties à l’instance intéressant le permis initial :

Le Conseil d’Etat transpose ici la solution qu’il avait retenu s’agissant de la possibilité de contester la légalité de la régularisation intervenue après sursis à statuer exercé en application de l’article L. 600-5-1 du Code de l’Urbanisme sans délai (CE, 16-02-2022, Société MSE La Tombelle : n° 420554, 420575) au cas d’application des dispositions de l’article L. 600-5-2 du même Code :

• le texte fixe, ici aussi, aucun délai et la contestation intervient dans le cadre de la même instance que celle intéressant la légalité du permis initial ;
• le Juge saisi de l’instance tenant au permis initial devra, en toute hypothèse, se prononcer sur le permis modificatif, afin qu’il puisse apprécier sa portée régularisatrice ou non (et ce qu’il soit ou non saisi de moyens ou de conclusions à son encontre).

Telle est la position retenue par le Conseil d’Etat à l’occasion de sa décision rendue le 13 janvier 2023, mentionnée aux Tables (CE, 13-0-2023 : n° 450446), à l’occasion du pourvoi exercé par la Ville de Paris et l’OPH Paris Habitat, concernant le projet voulu par la Ville de la rue Erlanger, dans le XVIème arrondissement

Il confirme en cela le Jugement rendu par le Tribunal Administratif de Paris au sujet de ce projet mixte d’habitat et d’équipement, jugé contraires aux dispositions de l’article 11 du Plan Local d’Urbanisme, à raison de l’architecture et de la densité proposée.

La difficulté résidait ici dans la conciliation de dispositions de cet article du PLU de Paris, complexe du fait de leur caractère contradictoire :

Les dispositions intégrées au 11.1.3 imposent une intégration des constructions nouvelles dans le tissu urbain existant et admettent le recours à des matériaux innovants en matière d’aspect des constructions, celles du point 11.1 autorisent les constructions nouvelles exprimant une création architecturale et n’imposent pas le refus d’une autorisation susceptible de porter atteinte à l’intérêt des lieu avoisinants ; ce même article précisant enfin que l’objectif d’intégration dans le tissu urbain ne doit pas conduire à un mimétisme architectural ou faire obstacle à des projets d’architecture contemporaine.

Cet arrêt est l’occasion pour la Haute Juridiction d’illustrer les modalités de contrôle, par le Juge, de l’appréciation portée par l’administration à qui revient la fonction d’instruire et de délivrer les autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol : il doit, d’une part, tenir compte de l’ensemble des dispositions du règlement qui sont applicables au projet et, d’autre part, de la marge d’appréciation dont dispose ladite administration pour accorder ou non l’autorisation sollicitée.

L’équilibre du Juge du fond, confirmé par le Conseil d’Etat, est lui aussi, affaire d’appréciation : le Conseil d’Etat confirme le contrôle exercé par le Juge du fond tenant à considérer que le projet concerné ne satisfaisait pas aux exigences d’insertion du projet dans le tissu existant.

Il relève ainsi que « si son environnement n’était pas caractérisé par une unité des registres architecturaux ou une régularité des volumes, les constructions imposantes en béton projetées, qui entraîneraient la densification massive d’une parcelle offrant jusqu’alors un espace de respiration et de verdure dans le quartier, n’exprimaient aucune création architecturale, n’avaient, malgré la végétalisation des toitures, pas de caractère innovant et ne s’intégraient pas de manière harmonieuse aux lieux avoisinants, constitués en majorité d’immeubles en pierre ou recouverts d’un parement de pierre dont la surface construite est inférieure à la moitié de celle du terrain » ; précisant particulièrement que le Tribunal Administratif n’était ici « ni de regarder tout projet de construction nouvelle comme exprimant, pour ce seul motif, une création architecturale, ni de regarder toute innovation comme caractérisant, par elle-même, un projet innovant ».

Cette décision est à rapprocher de celle intéressant un projet plus alpin, rendue par le Conseil d’Etat en 2014 intéressant le site des trésums à Annecy (CE, 28-11-2014 : n° 366103 ; voir, dans le même sens, CE, 1-07-2009 : ° 3209133), à l’occasion duquel Monsieur LALLET, rapporteur public, avait eu la formule suivante : « le juge administratif (…) doit se garder plus encore de confondre le  possible et le souhaitable. Qu’on puisse espérer meilleure esthétique n’implique pas que le projet « porte atteinte » au caractère des lieux. D’ailleurs, il en va de l’architecture comme du reste de l’art contemporain : l’expérience enseigne que l’œil finit par s’accoutumer à des réalisations qui, au premier abord, ne le séduisaient pas », proposant alors de juger que si l’opération litigieuse ne valorisait pas le site comme il l’aurait mérité, il ne lui portait pas pour autant une atteinte de nature à justifier l’annulation des permis.

Suite à l’approbation du PLUi GRAND CHAMBERY par délibération du 18 décembre 2019, le Cabinet CDMF-Avocats AFFAIRES PUBLIQUES a été mobilisé auprès de ses clients pour contester sa légalité.

Son équipe s’est notamment attachée à soulever des moyens relevant des vices de forme ou de procédure et des vices de légalité interne, tendant à la remise en cause de la régularité du document d’urbanisme en tant que telle, dans son ensemble.

Jurisprudence « maison » : l’annulation d’un sursis à statuer sur un permis d’aménager va permettre après délivrance de l’autorisation de voir appliquer durant cinq années les règles d’urbanisme applicables avant le PLU entretemps approuvé qui classe désormais le terrain en zone inconstructible

Par une décision intervenue le 16 mars 2020, la Cour Administrative d’Appel de LYON reconnait le bien fondé de l’argumentation que le cabinet CDMF AVOCATS AFFAIRES PUBLIQUES développait, tirée de l’absence de démonstration, par la Commune, que le projet de permis d’aménager, était de nature à effectivement compromettre l’exécution du futur Plan Local d’Urbanisme alors en cours d’élaboration.

Les dispositions de l’article L. 153-11 du Code de l’Urbanisme permettent à une commune d’opposer un sursis à statuer à toute demande d’autorisation d’urbanisme, dans l’hypothèse où le projet poursuivi serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur Plan.

Un temps mobilisable dès la prescription de l’élaboration ou de la révision d’un Plan Local d’Urbanisme, la Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 « relative à l’égalité et la citoyenneté » l’a rendu possible à partir du moment où le débat sur les Orientations Générales du Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD) est intervenu.

En l’espèce, la Cour a apprécié la teneur des documents graphiques du PADD qui avaient été présentés en Conseil Municipal dès avant la demande de permis, et a constaté la situation de l’assiette du projet à la limite des « secteurs de développement identifiés au PADD », traduisant, de l’aveu même de la Collectivité d’ailleurs, « l’incertitude des rédacteurs du PLU au sujet du classement de ces parcelles ».

Par suite, la Cour a annulé l’arrêté de sursis opposé qu’elle a jugé entaché d’erreur de droit, le contenu écrit du PADD comme les synthèses cartographiques qu’il contient étant considérés « en l’absence de tout autre document plus précis portant en particulier sur le secteur [intéressé] », comme insusceptibles d’ « établir que les intentions de la commune quant au classement par le plan révisé de la zone intéressée par l’opération de lotissement projetée avaient atteint un degré de précision suffisant pour permettre l’intervention légale de la décision de sursis à statuer attaquée ».

Il s’agissait pourtant d’un lotissement de 6 lots.

La Juridiction a enjoint à la Commune de procéder à la ré-instruction de la demande formulée.

Cette décision a une incidence concrète sur la faisabilité du projet initié pendant l’élaboration ou la révision du document d’urbanisme. Le terrain classé en zone constructible à la date du sursis à statuer devait être classé en zone agricole ou naturelle.

L’intérêt de l’annulation du sursis à statuer est de permettre la délivrance d’un permis d’aménager sur la base de son classement en zone constructible. En effet, les dispositions de l’article L. 442-14 du Code de l’Urbanisme, dans leur version telle qu’issue de la Loi Elan (n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 « portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ») , impliquent que lorsqu’un lotissement a fait l’objet d’un permis d’aménager, le permis de construire ne peut être refusé sur le fondement de dispositions d’urbanisme qui seraient nouvellement intervenues depuis la date de la délivrance dudit permis d’aménager.

Durant ce délai de cristallisation, les dispositions des documents d’urbanisme intervenues postérieurement à l’autorisation de lotissement ne sont donc pas opposables aux demandes de permis de construire subséquentes.

Partant, les éventuels permis de construire postérieurs ne peuvent être refusés ou assortis de prescription en application de ces dispositions nouvelles.

En vigueur depuis le 25 novembre 2018, cette version de l’article précise désormais explicitement la date à laquelle s’opère la cristallisation des règles d’urbanisme.

En effet, cette Loi a mis fin aux difficultés d’interprétation posées par la version de l’article L. 442-14 du même Code issue de l’Ordonnance du 22 décembre 2011.

Sous l’empire de l’ancienne version,  si le PLU était modifié entre l’obtention du permis d’aménager et l’achèvement des travaux,  certains services instructeurs appliquaient les nouvelles dispositions du PLU. La nouvelle rédaction acte désormais de ce que seules les dispositions applicables à la date de délivrance du permis d’aménager seront applicables aux demandes de permis de construire.

Ces dispositions mettent fin, et c’est bienvenu, aux distorsions d’interprétations que nous avions pu connaitre ces dernières années et permettent une certaine cohérence dans l’application de la règle au bénéfice de laquelle le projet a été, au départ, imaginé.

A l’occasion de la Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, adoptée en suite de la tenue in extremis du 1^er tour des élections municipales 2020 – qualifiée tantôt d’acte essentiel à la vie de la Nation, tantôt d’erreur collective – la réaction du droit aux circonstances sanitaires exceptionnelles s’organise.

La Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique crée, au bénéfice du Maire, de nouveaux pouvoirs à l’encontre d’auteurs de travaux illicites.

Désormais, en sus de l’engagement de poursuites pénales, le maire dispose de la possibilité de contraindre financièrement les intéressés en vue d’obtenir la régularisation d’infractions commises au Code de l’Urbanisme :