Selon l’avis du CE du 4 juillet 2012 (1), les actes de la ZAC, qu’il s’agisse de l’acte de création, de la délibération approuvant le dossier de réalisation ou la délibération approuvant le programme des équipements publics, n’ont pas à être conformes au Plan Local d’Urbanisme à la date de leur adoption.

« En vertu de l’article R311-6 du Code de l’Urbanisme, l’aménagement et l’équipement d’une zone d’aménagement concertée sont réalisés dans le respect des règles d’urbanisme applicables. Lorsque la commune est couverte par un Plan Local d’Urbanisme, la réalisation de la zone d’aménagement concertée est subordonnée au respect de l’article L123-3 ». « Il découle de ces dispositions que l’acte de création de la zone, la délibération approuvant le dossier de réalisation mentionné à l’article R311-7 et la délibération approuvant le programme des équipements publics prévus à l’article R311-8, qui fixent seulement la nature et la consistance des aménagements à réaliser, ne sont pas tenus de respecter les dispositions du règlement du Plan Local d’Urbanisme ou du plan d’occupation des sols en vigueur à la date de leur adoption. »

Ainsi, les actes précédant la création d’une ZAC peuvent être en contrariété avec le Plan Local d’Urbanisme que ce soit tant au niveau de l’acte de création que lors de l’approbation du dossier de réalisation ou la délibération approuvant le programme des équipements publics prévus à l’article R311-8 du Code de l’Urbanisme.

Le CE avait déjà eu à trancher la question en ce qui concerne les règles du Plan Local d’Urbanisme figurant dans le règlement et l’acte de création de la ZAC (2). Le Conseil d’Etat confirme ainsi sa jurisprudence en l’élargissant à l’ensemble des actes régissant la procédure de création de la ZAC. Au stade de la création d’une zone d’aménagement concerté les dispositions existantes du PLU n’ont pas à être modifiées ou révisées.

Cette position de principe met un terme aux positions contradictoires des Cour Administrative d’Appel de PARIS et de BORDEAUX (3). La Cour Administrative d’Appel de PARIS avait considéré que la ZAC pouvait être incompatible avec le Plan Local d’Urbanisme, la Cour Administrative d’Appel de BORDEAUX considérant au contraire que le législateur n’avait pas entendu affranchir la création des ZAC du respect des règles d’urbanisme en vigueur. Elle avait dès lors annulé l’acte de création d’une ZAC pour méconnaissance d’un zonage de protection concernant les terrains inclus dans ladite ZAC.

La controverse jurisprudentielle mais également doctrinale est désormais tranchée puisque le CE affirme que l’acte de création de la zone mais également la délibération approuvant le dossier de réalisation ainsi que celle approuvant le programme des équipements publics ne sont pas tenus de respecter les dispositions du règlement du Plan Local d’Urbanisme à la date de leur adoption dès lors que ces actes n’ont pour objet que de fixer la nature et la consistances des aménagements à réaliser.

Par contre, la CE vient préciser « qu’il appartient aux autorités compétentes de prendre les dispositions nécessaires pour que les autorisations individuelles d’urbanisme qui ont pour objet, dans le cadre défini par les actes qui viennent d’être mentionnés, l’aménagement et l’équipement effectifs de la zone puissent, conformément aux principes de droit commun, être accordées, dans le respect des règles d’urbanisme, et notamment des dispositions du règlement du Plan Local d’Urbanisme ou du plan d’occupation des sols, applicables à la date de leur délivrance ».

Ainsi, c’est au moment où les autorisations d’urbanisme seront sollicitées pour l’aménagement et l’équipement de la zone que le Plan Local d’Urbanisme devra éventuellement évoluer pour en permettre la délivrance.

L’autre intérêt de l’avis qui a été rendu par le Conseil d’Etat est d’ordre procédural : la Haute Juridiction confirme sa jurisprudence ancienne et affirme que « la décision par laquelle la personne publique a décidé la création d’une ZAC, en approuve le dossier de réalisation constitue une mesure seulement préparatoire aux actes qui définiront ultérieurement les éléments constitutifs de cette zone, notamment l’acte approuvant le programme des équipements publics à réaliser à l’intérieur de la zone. Cette décision, comme la décision refusant de l’abroger, n’est donc pas au nombre des actes qui peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, et les illégalités qui l’affectent étant seulement susceptibles d’entacher d’irrégularité la procédure d’approbation des décisions qu’elle prépare. Il en va de même des documents constituant ce dossier de réalisation et mentionnés au a), b) et c) de l’article R 311-7 du Code de l’Urbanisme qui sont dépourvus de tout caractère décisionnel ».

Les illégalités qui affectent ces actes préparatoires si elles sont susceptibles d’entacher d’irrégularité la procédure d’adoption des décisions qu’elles préparent ne peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir directement.
L’avis émis par le Conseil d’Etat a pour mérite de venir clarifier les rapports entre ZAC et Plan Local d’Urbanisme dont la situation juridique était ambigüe depuis l’entrée en vigueur de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
Index:
(1) CE, avis 4 juillet 2012, Monsieur BIGLIONE, Me PERRIN, requête n°356221/rapports ZAC ET PLU
(2) CE, 26 juillet 2011, Société INNOV IMMO, requête n°320457 AGDA 2011, 1524
(3) Cour Administrative d’Appel PARIS, 8 juillet 2008 n°07PA03281 et Cour Administrative d’Appel BORDEAUX, 30 septembre 2008, commune de MIOS n°07BX00045